Ausgabe 5

Juli 2004

Deutschland: Einigung auf ein Zuwanderungsgesetz

Regierung und Opposition einigten sich Mitte Juni nach dreijähriger Diskussion auf einen gemeinsamen Gesetzesentwurf, um die Zuwanderung und Integration von Ausländern neu zu regeln. Auch Bündnis 90/Die Grünen stimmten dem Kompromiss zu, den Bundesinnenminister Otto Schily (SPD), Bayerns Innenminister Günther Beckstein (CSU) und der Ministerpräsident des Saarlandes Peter Müller (CDU) ausgehandelt hatten.

Das 150 Seiten umfassende Gesetz passierte am 30. Juni den Vermittlungsausschuss und am 1. Juli den Bundestag. Es wird voraussichtlich am 9. Juli dem Bundesrat vorgelegt und am 1. Januar 2005 in Kraft treten. Erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik wird damit die Zuwanderung in einem umfassenden Gesetz geregelt, wenn auch restriktiver, als von der Koalition ursprünglich vorgesehen.

Das Gesetz regelt drei wichtige Kernbereiche: Die Zuwanderung von ausländischen Arbeitnehmern, die Aufnahme von Flüchtlingen und Asylbewerbern sowie die Integration von Neuzuwanderern. Ferner wurden sicherheitsrelevante Fragen im Rahmen der Terrorbekämpfung integriert.

Neben der Steuerung der Zuwanderung ist auch eine Vereinfachung bestimmter Regelungsbereiche vorgesehen. So wird es in Zukunft statt bisher fünf lediglich zwei Aufenthaltstitel geben: die befristete Aufenthalts- und die unbefristete Niederlassungserlaubnis, die nach 5 statt bisher 8 Jahren beantragt werden kann (§ 9, Abs. 2). Beide beinhalten gleichzeitig eine Arbeitserlaubnis. Aufenthaltstitel und Arbeitserlaubnis werden voraussichtlich ab Januar 2005 in einem gemeinsamen Verwaltungsverfahren bearbeitet und vergeben. Zahlreiche, die Migration und Integration betreffende Aufgaben sollen im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) gebündelt werden, das aus dem derzeitigen Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFl) hervorgehen soll.

Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte: Der generelle Anwerbestopp von 1973 bleibt bestehen. Ohne konkrete Stellenzusage kann weiterhin kein Ausländer zuwandern. Nur herausragende Wissenschaftler und Spezialisten erhalten eine unbefristete Arbeitserlaubnis. Deutsche und andere EU-Bürger haben bei der Bewerberauswahl Vorrang. Selbstständige erhalten eine Aufenthaltserlaubnis, wenn sie 1 Mio. Euro investieren oder mindestens zehn Arbeitsplätze schaffen. Allerdings muss die Geschäftsidee zuvor unter Beteiligung der „fachkundigen Körperschaften, Gewerbebehörden, öffentlich-rechtlichen Berufsvertretungen und [den] für die Berufszulassung zuständigen Behörden" beurteilt werden. Erst nach drei Jahren kann solchen Unternehmern eine unbefristete Niederlassungserlaubnis erteilt werden (§ 21).

Ursprünglich hatte die rot-grüne Bundesregierung geplant, ein Punktesystem nach kanadischem Vorbild einzuführen. Hier hätten potenzielle Zuwanderer entsprechend ihrer persönlichen Qualifikation und Eignung Punkte erwerben und damit auch ohne konkretes Arbeitsplatzangebot nach Deutschland einwandern können. Auf dieses Vorhaben wurde in dem Kompromissentwurf auf Initiative der Unionsparteien verzichtet. Auch eine Einwanderung nach jährlich festzulegenden Quoten wird es nicht geben. In Zukunft sollen jedoch ausländische Absolventen einer deutschen Hochschule die Gelegenheit bekommen, sich innerhalb eines Jahres nach Beendigung ihres Studiums einen Arbeitsplatz zu suchen (§ 16, Abs. 4; §18). Derzeit müssen sie Deutschland nach Studienende verlassen.

Flucht und Asyl: Im Vergleich zu den gegenwärtig gültigen Regelungen wurden Verbesserungen im humanitären Bereich und beim Flüchtlingsschutz erzielt. So entfallen künftig die vierteljährlich erteilten „Kettenduldungen" (§ 60a). Stellt das BAMF ein Abschiebehindernis fest, soll künftig eine Aufenthaltserlaubnis statt einer Duldung erteilt werden, was den Zugang zum Arbeitsmarkt einschließt. Die Absicht der Koalition, den Status der Duldung abzuschaffen, wurde de facto nicht verwirklicht. Die Betroffenen bleiben in einem unsicheren Status, da sie nur die Zusicherung erhalten, momentan nicht abgeschoben zu werden. Migranten, bei denen außerhalb des Asylverfahrens ein Abschiebehindernis festgestellt wird, werden weiterhin nur geduldet. Ihnen kann nicht wie bislang eine Aufenthaltsbefugnis erteilt werden, da dieser Aufenthaltstitel entfällt. Das verschlechtert den Status der Betroffenen im Vergleich zum bisher geltenden Recht. Bürgerkriegsflüchtlinge dagegen können auch bei einem rein temporären Aufenthalt im Einzelfall eine Aufenthaltserlaubnis bekommen (§ 25, Abs. 4).

Für Härtefälle im Asylbereich werden Kommissionen auf Landesebene eingerichtet, die ein Aufenthaltsrecht zusprechen können, selbst wenn nach dem Gesetz eine Abschiebung zur Anwendung käme. Eine weitere Neuheit ist, dass in Zukunft nichtstaatliche und geschlechtsspezifische Verfolgung, wie etwa im Falle einer drohenden Genitalverstümmelung, als Asylgrund anerkannt werden (§ 60, Abs. 1). Opfer einer solchen können den Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention erhalten. Damit wurde die so genannte EU-Qualifikationsrichtlinie in nationales Recht umgesetzt. Auch die Schutzlücke für Flüchtlinge aus zerfallenden Staaten wird damit geschlossen. Hier könne, so wurde bislang argumentiert, nicht von staatlicher Verfolgung gesprochen werden. Flüchtlingen etwa aus Somalia wurde seit Jahren mit diesem Argument Asyl verweigert.

Integration: Die Integration von Migranten galt allen Parteien als Kernstück eines neuen Zuwanderungsgesetzes. Lange war umstritten, ob Neuzuwanderer einen Anspruch auf Integrationskurse haben werden, eine der wichtigsten Forderungen der Süssmuth-Kommission. Hier setzten sich Bündnis 90/Die Grünen durch. Die Union hingegen erreichte, dass Ausländer, die an Sprach- und Integrationskursen nicht teilnehmen oder sich dabei zu wenig engagieren, mit Sanktionen rechnen müssen. Ihnen droht eine Kürzung der Sozialleistungen um 10%, auch die Verweigerung einer Aufenthaltsverlängerung ist möglich. So genannte „Bestandsausländer", d.h. bereits in Deutschland lebende Ausländer, können bei einer Einstufung als „besonders integrationsbedürftig" ebenfalls zu einer Kursteilnahme verpflichtet werden. Schily bezifferte diese Gruppe auf 50.000 pro Jahr. Die Summe aller Integrationskosten wird sich auf bis zu 235 Mio. Euro jährlich belaufen und ist vom Bund zu tragen.

Beim Nachzug von Kindern gab es keine Einigung, es bleibt daher beim geltenden Nachzugsalter von 16 Jahren. Die Union wollte es auf 12 Jahre senken.

Die höheren Anforderungen an die Sprachkenntnisse von Familienangehörigen führen zu einer Begrenzung des Spätaussiedlerzuzugs. Im Sinne einer besseren Integration werden von Familienangehörigen künftig „ausreichende Sprachkenntnisse" verlangt.

Sicherheitspolitik: Schlepper sollen künftig obligatorisch ausgewiesen werden, wenn sie zu einer Haftstrafe ohne Bewährung verurteilt wurden (§ 53). Ferner wird die Abschiebung mit verkürztem Rechtsschutz so genannter „Hass-Prediger", mutmaßlicher Terroristen und politischer Straftäter erleichtert und juristisch verbindlich geregelt (§ 55). Die einzige Berufungsinstanz für diese Gruppe wird das Bundesverwaltungsgericht sein. Bei Einbürgerungsverfahren und vor der Erteilung einer unbefristeten Niederlassungserlaubnis soll es fortan eine Regelanfrage beim Verfassungsschutz geben. Bei einer „tatsachengestützten Gefahrenprognose" kann eine Abschiebeanordnung der Länder und des Bundes folgen. Auch die von SPD und Bündnis 90/Die Grünen stets abgelehnte „Visa-Warndatei" wird in das Gesetz aufgenommen. Sollte sie auf europäischer Ebene bis 2006 nicht beschlossen worden sein, wird eine nationale Lösung gesucht. Wer künftig einen Ausländer nach Deutschland einlädt, damit dieser ein Einreisevisum erhält, wird zentral registriert. Gescheitert dagegen sind Schily und die Union mit ihrem verfassungsrechtlich umstrittenen Konzept einer „Schutzhaft" für verdächtige Ausländer, die nicht abgeschoben werden können. CDU/CSU wollen hierfür einen eigenen Gesetzesentwurf einbringen.

Die Reaktionen auf den Kompromissentwurf fielen unterschiedlich aus: Innenminister Schily sprach von einer „historischen Wende", Bündnis 90/Die Grünen-Parteichef Reinhard Bütikofer von einer „tragbaren Lösung". Auch die Integrationsbeauftragte des Bundes, Marieluise Beck (Bündnis 90/Die Grünen), begrüßte die Einigung. Es sei nicht das modernste Ausländerrecht Europas geschaffen worden, was aber bei einem Kompromiss von CSU bis zu den Grünen absehbar gewesen sei. Vertreter ihrer Parteibasis sprachen von einem „Sieg des Stammtisches". Bayerns Innenminister Beckstein begrüßte, dass ein „Paradigmenwechsel hin zum multikulturellen Einwanderungsland" verhindert worden sei. Auch die FDP lobte das Gesetz, nur die PDS lehnt es grundsätzlich ab.

Der Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI), Michael Rogowski, erklärte, der Standort Deutschland für hochqualifizierte Fachkräfte müsse attraktiver gemacht werden. Der Vorsitzende der katholischen Bischofskonferenz, Kardinal Karl Lehmann, würdigte die Einigung als einen „wichtigen Sieg der Demokratie". Kritik kam hingegen von Pro Asyl und der Gesellschaft für bedrohte Völker. Die Integrationsangebote reichten nicht aus, die humanitären Angebote seien vielfach bloß „Etikettenschwindel". Bildungsexperten beklagten, es sei keine Verbesserung beim internationalen Wettbewerb um hochqualifizierte Arbeitskräfte erzielt worden. Kritiker des Entwurfs bemängeln, dass das Zuwanderungsgesetz eher ein Gesetz zur Abwehr und schnelleren Ausweisung von Migranten sei, da außer bei den Regeln für Hochqualifizierte und Selbstständige sowie dem Bleiberecht für ausländische Absolventen der Zuzug nach Deutschland kaum erleichtert wird. Die Verabschiedung des Gestzes im Bundesrat gilt als sicher. chw