Westeuropa: Pflicht-Integrationskurse im Vergleich

In den letzten Jahren ist der Ruf nach einheitlicheren und effizienteren Integrationsmaßnahmen für Zuwanderer lauter geworden. Seit den 1990er Jahren wird in verschiedenen EU-Ländern, darunter in den Niederlanden, Österreich, Dänemark, Frankreich, Deutschland und im Vereinigten Königreich, die Strategie verfolgt, verpflichtende Integrationskurse und -tests für Neuankömmlinge durchzuführen („zivile Integration“).

Im Folgenden wird auf die Entwicklung der zivilen Integration in den Niederlanden, in Frankreich und in Deutschland eingegangen und diese den ähnlich ausgestalteten, aber in geringerem Maße verpflichtenden Maßnahmen im Vereinigten Königreich gegenübergestellt. Auf dem europäischen Festland beinhaltet die zivile Integration (1) einen Umschwung von freiwilligen auf obligatorische Kurse, mit härteren Strafen bei Nichtteilnahme; (2) eine neue Synthese von Integrations- und Zuwanderungspolitik, durch die Integrationspolitik zu einem Instrument wird, das die Zuwanderung von bestimmten Migranten beschränkt; und (3) eine Ausrichtung der Integrationsmaßnahmen auf Zuwanderer aus Entwicklungs- und Schwellenländern, die durch Ausnahmeregelungen für Zuwanderer aus Ländern wie Nordamerika, Australien, Neuseeland und Japan verdeutlicht wird und die Annahme widerspiegelt, dass Migranten aus Entwicklungsländern sich weniger erfolgreich integrieren können als solche aus Industriestaaten.

Niederlande: Die zivile Integration ist zuerst in den Niederlanden entstanden, und zwar als Reaktion auf das Unvermögen der früheren multikulturellen „Minderheitenpolitik“, Migranten in wichtige gesellschaftliche Bereiche, allen voran den Arbeitsmarkt, zu integrieren.

Seit Ende der 1990er Jahre wird ein neuer Ansatz verfolgt, der unmittelbar auf eine Förderung der Beteiligung von Migranten an etablierten Institutionen sowie auf „Autonomie“ der Zuwanderer abzielt, die durch Niederländisch-Kenntnisse und Integration in den Arbeitsmarkt erreicht werden soll. Das Grundgerüst bildet das Gesetz zur zivilen Integration von Neuankömmlingen von 1998 (Wet Inburgering Nieuwkomers, WIN). Durch WIN wurden nicht-westliche Zuwanderer verpflichtet, an 12-monatigen Integrationskursen teilzunehmen. Diese sahen 600 Stunden Niederländisch-Unterricht, Staatsbürgerkunde und die Vorbereitung auf den Arbeitsmarkt vor. Die Nichtteilnahme wurde mit finanziellen Strafen sanktioniert, die allerdings niedrig waren und von den verantwortlichen Behörden kaum durchgesetzt wurden.

Nach dem Rechtsruck in der niederländischen Politik im Jahr 2002 rückte der Zwangscharakter der zivilen Integration jedoch in den Vordergrund. Das neue Gesetz von 2006 weist eine Reihe restriktiver Maßnahmen auf. Die Integrationskurse wurden privatisiert, die Kosten müssen seither von den Migranten getragen werden. Die staatliche Beteiligung am ganzen Prozess reduziert sich auf die Durchführung von standardisierten Abschlusstests. Andererseits müssen sich nun nicht nur Neuankömmlinge, sondern auch bereits langansässige Migranten dem Integrationstest unterziehen.

Eine entscheidende Entwicklung ist die Verknüpfung der bislang getrennten Bereiche Zuwanderungskontrolle und Zuwandererintegration durch die Kopplung von Aufenthaltsgenehmigungen an das erfolgreiche Bestehen des Integrationstests. Dies hat den Blick auf die Integration von Zuwanderern völlig verändert. Bislang wurde ein sicherer Aufenthaltsstatus als Instrument zur besseren Integration betrachtet; nun kann mangelnde Integration eine Versagung der Aufnahme bzw. der Aufenthaltsverlängerung zur Folge haben. Somit wird Integration tendenziell den Erfordernissen der Zuwanderungskontrolle untergeordnet.

Am deutlichsten wird diese neue Verknüpfung von Integrations- und Migrationspolitik am Beispiel des Familiennachzugs („Integration im Ausland“). Wer qua Familiennachzug eine befristete Aufenthaltsgenehmigung für die Niederlande erhalten will, muss sich bereits bei einer niederländischen Botschaft im Herkunftsland dem Integrationstest unterziehen. Da es im Ausland jedoch keine vom niederländischen Staat unterstützten niederländischen Sprachkurse gibt, drängt sich die Vermutung auf, dass „Integration im Ausland“ v. a. ein Mittel ist, um „ungewollte“ Zuwanderung zu vermeiden. Prompt hat sich der Umfang des Familiennachzuges seit Inkrafttreten der neuen Richtlinie erheblich verringert.

Frankreich: In Frankreich stellt die zivile Integration eher die Fortsetzung älterer Assimilationsansätze dar. Die früheste Version (1998) begann mit freiwilligem Halbtagsunterricht für bestimmte Zuwanderergruppen. Im Juli 2003 wurde das ehrgeizige Programm „Aufnahme- und Integrationsvertrag“ (Contrats d’accueil et de l’intégration, CAI) aufgelegt. Es umfasst eine eintägige gesellschaftspolitische Einführung sowie im Anschluss daran bis zu 500 Stunden französischen Sprachunterricht bei Bedarf. Die Mehrheit der Zuwanderer nach Frankreich sind frankophon, ein Vorteil im Vergleich zu den Niederlanden oder  Deutschland, wo Spracherwerb ein sehr viel dringenderes Anliegen ist.

Der Übergang von freiwilligen zu verpflichtenden Kursen und zu einer stärkeren Sanktionierung erfolgte schrittweise. Ab November 2003 wurde zunächst der Zugang zum dauerhaften Aufenthaltsrecht für Ausländer eingeschränkt und die Vergabe einer zehnjährigen Aufenthaltsgenehmigung an eine erfolgte „intégration républicaine“ gekoppelt, d. h. an „Kenntnisse der französischen Sprache und der Grundsätze der Französischen Republik“. Als eine der wichtigsten Konsequenzen dieses Gesetzes erhalten nachziehende Familienmitglieder zunächst nur eine einjährige Aufenthaltsgenehmigung, die allerdings verlängert werden kann.

Im Zuwanderungsgesetz von 2006 wurde dann die „intégration républicaine“ formal im Sinne von CAI definiert. Das Gesetz soll nach den Worten des damaligen Innenministers Sarkozy einen grundsätzlichen Umschwung von „ungewollter“ (subie) zu „ausgewählter“ (choisie) Zuwanderung herbeiführen. Dies bedeutet eine Öffnung für hoch qualifizierte Zuwanderer bei gleichzeitiger Abschottung gegenüber weniger qualifizierten  Zuwanderern – vor allem Familiennachzügler und Asylbewerber.

Deutschland: Erste Ansätze der zivilen Integration gab es in Deutschland im Zusammenhang mit den so genannten Aussiedlern, Zuwanderern aus Osteuropa und der ehemaligen Sowjetunion, die aufgrund deutscher Vorfahren nach deutschem Recht als Rückkehrer gelten. Ihnen wurden seit den 1990er Jahren Sprachkurse in den jeweiligen Herkunftsländern angeboten, sowie eine Reihe von Eingliederungshilfen nach der Einreise.

Mit den neuen Integrationskursen, die durch das Zuwanderungsgesetz von 2004 eingeführt wurden und deren Fokus auf Sprachunterricht liegt, wird jetzt allen Zuwanderern ein Programm von 600 Stunden Sprachunterricht und 30 Stunden Landeskunde auferlegt. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der NS-Vergangenheit herrschte in Deutschland ein zögerlicher Umgang hinsichtlich der Frage, ob die Teilnahme an solchen Kursen zur mit Sanktionen verknüpften Pflicht werden sollte. Hinsichtlich der Sanktionen wurde als positiver Anreiz verankert, dass sich bei erfolgreicher Teilnahme an einem Integrationskurs die Mindestaufenthaltsdauer für eine Einbürgerung von acht auf sieben Jahre reduziert. Dem steht ein Katalog negativer Sanktionen gegenüber, etwa eine leichte Kürzung von Sozialleistungen bei Nichtteilnahme oder auch eine Nichtverlängerung einer befristeten Aufenthaltsgenehmigung. Diese Sanktionen sind an eine Reihe von Bedingungen geknüpft, sodass sie in der Praxis keine größeren Auswirkungen haben dürften.

Kürzlich ist mit der Reform des Zuwanderungsgesetzes von 2007 eine Klausel zur „Integration im Ausland“ eingeführt worden. Familiennachzügler aus Drittstaaten (mit Ausnahme jener aus Industriestaaten wie den USA oder Australien) müssen nun zum Zeitpunkt der Einreise Grundkenntnisse der deutschen Sprache vorweisen können.

Vereinigtes Königreich: Während in den kontinentaleuropäischen Staaten die zivile Integration als Teil einer (zunehmend restriktiven) Zuwanderungspolitik eingeführt wurde und erst später in der Einbürgerungspolitik übernommen wurde, verlief diese Entwicklung im Vereinigten Königreich genau umgekehrt. Hier wurde ab 2005 zunächst ein Einbürgerungstest eingeführt, der erst seit 2007 auch Voraussetzung für die Bewilligung dauerhafter Aufenthaltsgenehmigungen ist. Ferner ist der britische Ansatz gegenüber den Ländern auf dem europäischen Festland, wo die zivile Integration einen zunehmend verpflichtenden bzw. Zwangscharakter annahm, eher behutsam und serviceorientiert geblieben. Dies zeigt sich in einer deutlichen Zurückhaltung, die Integration der Zuwanderungskontrolle unterzuordnen.

Die insgesamt „weicheren“ britischen Integrationsmaßnahmen erklären sich v. a. durch zwei Faktoren. Erstens konnte die Labour-Partei das Programm ausgestalten, ohne dabei auf (rechts-)populistische Splitterparteien oder Bewegungen wie die um Pim Fortuyn in den Niederlanden und Jean-Marie Le Pen in Frankreich reagieren zu müssen. Zweitens wird es von einer neuen Zuwanderungspolitik flankiert, die dem kanadischen Beispiel folgend mit Hilfe eines Punktesystems qualifizierte und hoch qualifizierte Zuwanderer bevorzugt. Die Zuwanderung von niedrig qualifizierten Arbeitskräften wird dadurch „mit der Zeit abgeschafft“, insbesondere da hier ein großes Angebot „aus den neuen EU-Mitgliedstaaten“ besteht (welches aufgrund des Rechtes auf Freizügigkeit nicht ausgeschlossen werden kann). Folgerichtig geht es in der britischen Debatte über Integration nicht um niedrig qualifizierte Zuwanderer. Um hoch qualifizierte Arbeitskräfte wird hingegen mit positiven Integrationsmaßnahmen geworben. Der liberale Tenor der britischen Integrationspolitik kann nicht vom vergleichsweise exklusiven Profil der anvisierten Zuwanderer abgelöst betrachtet werden.

2002 wurde das Gesetz zu Staatsbürgerschaft, Zuwanderung und Asyl erlassen. Demnach müssen Antragsteller in einem standardisierten Einbürgerungstest „ausreichende Kenntnisse“ in einer der offiziellen Landessprachen sowie über „das Leben im Vereinigten Königreich“ nachweisen. Zusätzlich wurde ein Staatsbürgereid eingeführt, der nach US-amerikanischem Vorbild bei einer öffentlichen Einbürgerungszeremonie abgelegt wird.

Während in den Niederlanden ebenso wie in den meisten anderen europäischen Staaten die Auffassung herrscht, dass die Einbürgerung am Ende eines erfolgreichen Integrationsprozesses stehen sollte, bleibt die britische Philosophie ihrem liberalen Grundsatz treu: „Eingebürgert zu werden sollte nicht das Ende, sondern nur der Anfang sein.“ Die britische Regierung bietet kostenlose Vorbereitungskurse an und verteilt unentgeltlich die Broschüre „Life in the United Kingdom“ zur Vorbereitung auf den Einbürgerungstest.

Fazit: Wie erfolgreich die zivile Integration ist, kann noch nicht beantwortet werden. Die Programme sind noch zu neu. Darüber hinaus aber sind die Ziele der Maßnahmen nicht eindeutig. Offiziell soll natürlich die Integration von Zuwanderern gefördert werden. Ob es bei der Bewertung allerdings ausreicht, erfolgreiche Kursabsolvierungen zu betrachten, wie dies in einer Reihe von Evaluierungsstudien (v. a. in den Niederlanden und Deutschland) der Fall ist, ist fraglich. Diese Art der Erfolgsmessung ist angesichts der erklärten Ziele der Kurse, Arbeitslosigkeit und Abhängigkeit von Sozialleistungen bei Zuwanderern zu verringern, eher fragwürdig. Denn ein solcher Erfolg ist nicht ausschließlich von politischen Maßnahmen, sondern von einer Reihe anderer Faktoren abhängig. Man beachte, dass Deutschland (zusammen mit dem Vereinigten Königreich) seit Jahren eine der niedrigsten Arbeitslosenquoten bei Migranten aufweist – trotz fehlender Integrationspolitik in Deutschland vor 2004. Dies deutet darauf hin, dass strukturelle Faktoren, die nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit Integrationsprogrammen stehen, für die sozio­ökonomische Integration letztlich von größerer Bedeutung sind – so etwa das duale Ausbildungssystem in Deutschland oder der flexible Arbeitsmarkt im Vereinigten Königreich. Es ist also grundsätzlich irreführend, davon auszugehen, dass ein multidimensionaler und komplexer Prozess wie die Integration von Zuwanderern durch eine einzige Politikmaßnahme erzielt werden könne, erst recht, wenn diese mit einem derart schmalen Budget ausgestattet ist, wie es die neuen Integrationskurse sind.

Aber möglicherweise ist Integration gar nicht die primäre Intention der neuen Maßnahmen. Es gibt andere, eher implizite Ziele. Ein solches Ziel ist etwa, den „unerwünschten“ Familiennachzug zu reduzieren, wie es in den niederländischen, französischen und deutschen Ansätzen deutlich wird – ein Anliegen, das mehr mit Zuwanderungskontrolle als mit Zuwandererintegration zu tun hat. Man kann sagen, dass gerade der niederländische Ansatz zur „Integration im Ausland“ in dieser Hinsicht recht erfolgreich war, sind doch die Anträge auf Familiennachzug zuletzt rapide zurückgegangen.

Ein zweites implizites Ziel liegt darin, die einheimische Bevölkerung zu besänftigen, die einer erneuerten legalen Zuwanderung überall ablehnend gegenübersteht. Es ist auffällig, dass die neuen politischen Richtlinien eingeführt wurden, als durch ökonomische und demografische Entwicklungen bedingte Rufe nach mehr legaler Zuwanderung lauter wurden. So betrachtet sind die Adressaten der Politik weniger die Zuwanderer selbst als vielmehr die einheimische Bevölkerung. Ihr signalisiert der Staat, dass er Neuankömmlinge dazu anhält, sich anzupassen – und auf diese Weise den Status quo bewahrt. In diesem Sinne sind Pflichtkurse zur gesellschaftlichen Integration ein eindrückliches Beispiel für „symbolische Politik“, deren bloße Existenz wichtiger ist als ihre explizit verfolgten Ziele.
Dr. Christian Joppke, Professor für Politikwissenschaft an der Graduate School of Government, The American University of Paris

Weitere Informationen:
Niederlande: www.netherlandsembassydhaka.org/civic_ integration.html
Frankreich: www.social.gouv.fr
Deutschland: www.integration-in-deutschland.de
Vereinigtes Königreich: www.lifeintheuktest.gov.uk

Die 7-seitige Langfassung dieses Kurzdossiers ist in Deutsch und Englisch (PDF und HTML-Fassung) abrufbar unter: www.focus-migration.de