Irreguläre Migration in Europa

Die irreguläre Zuwanderung nach Europa ist mit vielerlei Ängsten verbunden. Auch wenn diese Ängste nicht in jedem Land gleichermaßen stark vorhanden sind, führen sie insgesamt dazu, dass in der Europäischen Union die Bekämpfung irregulärer Zuwanderung migrationspolitische Priorität hat. Maßnahmen zur Migrationskontrolle mit zum Teil erheblichem Finanzvolumen und unterschiedlicher Eingriffsintensität werden damit begründet, irreguläre Einwanderung zu bekämpfen. Allerdings fehlt es an Erkenntnissen über Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der vorgesehenen Maßnahmen.

Aktuell schlägt die Europäische Kommission neben der Kooperation mit Herkunfts- und Zielländern auch den Ausbau der Grenzkontrollen vor. Externe Grenzkontrollen sollen intensiviert werden. Durch eine lückenlose Erfassung aller Ein- und Ausreisen soll das Bleiben nach legaler Einreise erschwert werden (vgl. MuB 3/08).

Mit diesen Plänen sollen potentielle irreguläre Migranten abgeschreckt werden: Die Risiken und Kosten einer irregulären Einreise steigen, bis hin zu einer erhöhten Gefahr für Leib und Leben. Unberücksichtigt bleibt jedoch, dass durch strikt geschlossene Grenzen überzogene Vorstellungen über die Verdienstmöglichkeiten für irreguläre Migranten entstehen können, die von kommerziellen Menschenschmugglern auch vorsätzlich verbreitet werden. Zugleich wird durch die Verschärfung der Grenzkontrollen der Rückreiseanreiz verringert. Irreguläre Migranten bleiben länger oder auf Dauer in der EU, weil ihnen bei der Ausreisekontrolle eine Verhaftung und eine Wiedereinreisesperre drohen.

Deutschland: CDU/CSU befürworten Schulzugang auch für Kinder von irregulären Migranten
Im Bereich Schule muss über Änderungsbedarf bei den Mitteilungspflichten nachgedacht werden. Dies sei Beschlusslage der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, so Reinhard Grindel, Mitglied des Innenausschusses für die CDU/CSU-Fraktion. Auf der vierten Jahrestagung „Illegalität“ Anfang März in der Katholischen Akademie in Berlin erklärte Grindel, dass Kinder nicht für den illegalen Status ihrer Eltern verantwortlich gemacht werden können, und dass er Kinder lieber in der Schule als auf der Straße sehe. Eine Neuregelung müsse dazu führen, dass Eltern ohne regulären Aufenthaltsstatus nicht aus Furcht vor Aufdeckung ihre Kinder zu Hause behalten. Generell sei jedoch die Frage der Schulpflicht Ländersache.
Weitergehende Änderungen der Mitteilungspflichten wie z. B. im Gesundheitsbereich lehnte Grindel ab, schloss aber nicht aus, dass sich aus dem Einschluss von Kindern in das Schulsystem für diese irgendwann eine Bleibeperspektive entwickeln könnte.
Die Mitteilung Grindels stellt eine deutliche Abkehr von der umstrittenen Position dar, dass jegliche Unterstützung von Menschen ohne Status mit der Rechtsordnung unvereinbar sei. Nunmehr wird eine Abwägung unterschiedlicher Rechtsgüter vorgenommen, bei der im Ergebnis das Recht von Kindern auf Bildung höher gewichtet wird als der Anspruch des Staates, Migranten ohne Aufenthaltsstatus aufzuspüren.
Die Vertreter von Kirchen, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden würdigten dies als einen wichtigen Schritt in die richtige Richtung. Josef Winkler (Bündnis 90/Die Grünen) hob hervor, dass der Schritt leicht ins Leere führen könne, wenn nicht über weitergehende Maßnahmen wie z. B. die Einbeziehung in die Gesundheitsversorgung nachgedacht werde. Dita Vogel, wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Migration Research Group am Hamburgischen WeltWirtschaftsInstitut (HWWI)

In Dokumenten der Europäischen Kommission werden reale und vermutete Verdienstmöglichkeiten als wichtiger Anreiz für eine illegale Einreise identifiziert. In dieser Logik betrachtet die Kommission Sanktionen gegen Arbeitgeber, die irreguläre Migranten beschäftigen, als zentrales Instrument der Migrationskontrolle im Landesinneren. Im Mai 2007 hat die Europäische Kommission einen Richtlinienvorschlag vorgelegt (COM (2007)249 final), der die Verfolgung und Bestrafung von Arbeitgebern, die irreguläre Migranten aus Drittstaaten beschäftigen, europaweit angleichen soll (vgl. MuB 5/07). Der Vorschlag wurde dem Rat und dem Parlament zugeleitet und wird zurzeit beraten.

Erklärtes Ziel des Richtlinienvorschlags ist es, durch die Einschränkung der Beschäftigungsmöglichkeiten für irreguläre Migranten die irreguläre Einwanderung einzudämmen. Der Richtlinienvorschlag beinhaltet drei Maßnahmenkomplexe: Arbeitgeberpflichten sollen erweitert und harmonisiert werden; Behörden sollen häufiger kontrollieren; und Arbeitnehmer ohne Status sollen ausstehende Löhne aus irregulären Beschäftigungsverhältnissen besser einklagen können.

Zweifel an der Effektivität dieser Instrumente sind angebracht. Zusätzliche Melde- und Dokumentationspflichten für Arbeitgeber führen nicht zur Reduzierung der Schwarzarbeit von Zuwanderern ohne Status. Nach aktuellem Forschungsstand kann davon ausgegangen werden, dass die Mehrheit der irregulären Zuwanderer in illegalen Beschäftigungsverhältnissen arbeitet – wenngleich der überwiegende Teil der Schwarzarbeit durch ortsansässige Arbeitskräfte geleistet wird.

Der Richtlinienvorschlag sieht weiterhin eine Vervielfachung der Kontrollen bei Arbeitgebern vor. Hier wird nicht ganz deutlich, was genau kontrolliert werden soll. Die angegebenen Zeit- und Kostenschätzungen lassen jedoch den Schluss zu, dass die Ausweitung der Kontrollen nach dem Motto „Masse statt Klasse“ erfolgen wird. Jährlich sollen 10 % aller Unternehmen überprüft werden, während es heute im europäischen Durchschnitt schätzungsweise 2 % sind. Arbeitgeber, die professionell und mit krimineller Energie die Arbeitskraft von irregulären Migranten zu Dumpinglöhnen nutzen, können aber bei Kontrollen, die mit wenig Aufwand betrieben werden, durch die Maschen schlüpfen. Bereits heute krankt die Verfolgung von Arbeitgebern daran, dass sich Rechtsverstöße nicht nachweisen und Steuernachforderungen nicht eintreiben lassen.

Die Aussichten auf eine Verurteilung krimineller Arbeitgeber können durch die Kooperation mit Arbeitnehmern steigen, die Aussagen über ausbeuterische Beschäftigungsbedingungen machen. Erweiterte Arbeitnehmerrechte, wie sie ebenfalls im Kommissionsvorschlag vorgesehen sind, könnten Anreize zur Kooperation für Arbeitnehmer bieten. Denn Arbeitnehmer, die um ihren Lohn betrogen wurden, sind manchmal trotz bestehender Ausreisepflicht zu Aussagen bereit, wenn sie den ausstehenden Lohn dann erhalten. Sie sollten durch staatliche und private Institutionen in die Lage versetzt werden, ausstehende Lohnansprüche geltend zu machen und als Zeugen in Fällen von Ausbeutung zur Verfügung zu stehen. Damit würde für Arbeitgeber nicht nur das Risiko der Beschäftigung irregulärer Migranten an sich erhöht, sondern v. a. der Anreiz zum Lohnbetrug und zur ausbeuterischen Beschäftigung reduziert werden. Allerdings gibt es bei der praktischen Umsetzung solcher Ansätze in Europa bisher nur wenige Erfahrungen, beispielsweise wie eine Durchsetzung ausstehender Ansprüche effektiv gesichert werden kann. Im Unterschied zur Ausweitung der Kontrollen wird im Richtlinienvorschlag nicht mit verbindlichen quantitativen Vorgaben gearbeitet, die eine Umsetzung unterstützen. Hier könnten z. B. Beratungsstellen für Städte ab einer festen Größe angestrebt werden. Ferner könnte festgelegt werden, dass die Beratungstätigkeit in einem festen Verhältnis zur Kontrolltätigkeit ausgeweitet wird.

Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Ausweitung der Migrationskontrolle, wie sie in Europa geplant ist, fraglich ist. Weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene wird die Effizienz und Effektivität der Investitionen zur Intensivierung der Migrationskontrolle systematisch evaluiert. Der Bundesrechnungshof hat in einem Gutachten darauf hingewiesen, dass eine unabhängige Evaluation der deutschen Arbeitsmarktkontrollen dringend erforderlich ist. Ansonsten bestehe die Gefahr, dass Arbeitgeber durch die Ausweitung von Kontrollanforderungen unnötig mit Bürokratie belastet und öffentliche Mittel in erheblichem Umfang aufgewendet werden, ohne dass das erklärte Ziel der Reduzierung illegaler Zuwanderung erreicht wird. Norbert Cyrus, wissenschaftlicher Mitarbeiter, Universität Oldenburg, Fakultät I, und Dita Vogel, wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Migration Research Group am Hamburgischen WeltWirtschaftsInstitut (HWWI)

Weitere Informationen:
ec.europa.eu/prelex (Portal der Europäischen Kommission)
Das 10-seitige Kurzdossier „Irreguläre Migration in Europa – Zweifel an der Wirksamkeit der Bekämpfungsstrategien“ von Norbert Cyrus und Dita Vogel kann in deutscher und englischer Sprache bei focus Migration heruntergeladen werden: www.focus-migration.de/Kurzdossiers.1348.0.html