EU-Parlament stimmt umstrittener Abschiebe-Richtlinie zu

Irreguläre Migranten in der Europäischen Union (EU) werden künftig nach einheitlichen Vorschriften abgeschoben. Wer sich ohne gültige Aufenthaltspapiere in einem Mitgliedstaat aufhält, kann bis zu 18 Monate in Abschiebehaft genommen werden. Menschenrechtsorganisationen und zahlreiche Politiker kritisierten den Beschluss.

Die Richtlinie dient der Umsetzung des „Haager Programms zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht“, das der Europäische Rat Anfang November 2004 beschlossen hatte (vgl. MuB 9/04). Einen ersten Vorschlag für die Richtlinie „über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger“ hatte die Europäische Kommission bereits am 1. September 2005 vorgelegt (vgl. MuB 8/05). Das Ziel bestand darin, gemeinsame Regelungen über Abschiebung, Inhaftierung sowie zum Einsatz von Zwangsmaßnahmen zu schaffen und dabei die Menschenrechte und Grundfreiheiten der betroffenen Migranten zu wahren. Unter anderem sollte die Möglichkeit, Menschen in Abschiebehaft zu nehmen, an hohe Voraussetzungen gebunden werden. Die Mitgliedstaaten hatten sich hingegen für weitreichende hoheitsrechtliche Befugnisse bei Haft und Abschiebung ausgesprochen. Die nun vom Europäischen Parlament (EP) verabschiedete Fassung stellt einen Kompromiss zwischen dem ursprünglich liberaleren Vorschlag der Kommission und den restriktiven Änderungswünschen der Mitgliedstaaten dar. Erst Anfang Juni war bei Verhandlungen zwischen Vertretern des Rates und des EP der endgültige Durchbruch gelungen. Zuvor hatten sich die ständigen Vertreter der EU-Staaten in Brüssel auf eine gemeinsame Linie geeinigt (vgl. MuB 5/08). Die Richtlinie wurde im so genannten Mitentscheidungsverfahren beraten, bei dem sich der Rat nicht über die Mehrheitsmeinung des Parlaments hinwegsetzen kann und einen Vorschlag erarbeiten muss, der die Zustimmung der Abgeordneten findet.

Regelungen: Gegen Migranten aus Drittstaaten, die sich illegal in der Europäischen Union aufhalten und die von den Behörden aufgegriffen werden, wird unmittelbar eine „Rückkehrentscheidung“ erlassen. Den Einzelstaaten bleibt es jedoch freigestellt, Regularisierungen durchzuführen oder den Migranten einen Aufenthaltstitel zu gewähren. Mit der Rückkehrentscheidung wird eine Frist von sieben bis 30 Tagen zur freiwilligen Ausreise gesetzt. Wer der Aufforderung nicht nachkommt, kann bis zu sechs Monate in Abschiebehaft genommen werden. In besonderen Fällen kann die Haftzeit auf 18 Monate ausgedehnt werden (siehe Info-Box). Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission hatte eine maximale Dauer von einem halben Jahr vorgesehen, die Mehrzahl der Abgeordneten hatte sich für eine höchstens dreimonatige Haftzeit ausgesprochen. Die Regierungen einiger Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, wo die Abschiebehaft nach aktueller Rechtslage in Ausnahmefällen ebenfalls 18 Monate betragen kann, setzten sich jedoch mit ihren restriktiven Positionen durch.

INFOBOX: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – COM(2005)0391 (Auszüge)
 
Artikel 6 – Rückkehrentscheidung
1. Unbeschadet der Ausnahmen [...] erlassen die Mitgliedstaaten gegen jeden illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung.
[...]
4 . Die Mitgliedstaaten können jederzeit beschließen, [...] aus familiären, humanitären oder sonstigen Gründen einen eigenen Aufenthaltstitel oder eine sonstige Aufenthaltsberechtigung zu erteilen. In diesem Fall wird keine Rückkehrentscheidung erlassen.
 
Artikel 7 – Freiwillige Ausreise
1. Die Rückkehrentscheidung sieht [...] eine angemessene Frist zwischen sieben Tagen und 30 Tagen für die freiwillige Ausreise vor.
[...]
4. Besteht Fluchtgefahr oder ist der Antrag auf einen Aufenthaltstitel als offensichtlich unbegründet oder betrügerisch abgelehnt worden [...], so können die Mitgliedstaaten davon absehen, eine Frist für die freiwillige Ausreise zu gewähren, oder sie können eine Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen einräumen.
 
Artikel 8 – Abschiebung
[...]
4 . Machen die Mitgliedstaaten – als letztes Mittel – von Zwangsmaßnahmen zur Durchführung der Abschiebung [...] Gebrauch, so müssen diese Maßnahmen verhältnismäßig sein und dürfen nicht über die Grenzen des Vertretbaren hinausgehen.
 
Artikel 11 – Einreiseverbot
[...]
2. Die Dauer des Einreiseverbots wird individuell in Anbetracht der jeweiligen Umstände festgesetzt und überschreitet grundsätzlich nicht fünf Jahre. Sie kann fünf Jahre überschreiten, wenn der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr [...] darstellt.
 
Artikel 15 – Inhaftnahme
1. Sofern in dem konkreten Fall keine anderen ausreichenden, jedoch weniger drastischen Zwangsmaßnahmen wirksam angewandt werden können, dürfen die Mitgliedstaaten einen Drittstaatsangehörigen [...] nur in Haft nehmen, um seine Rückkehr vorzubereiten und/oder die Abschiebung durchzuführen [...].
5. [...] Jeder Mitgliedstaat legt eine Höchsthaftdauer fest, die sechs Monate nicht überschreiten darf.
6. Die Mitgliedstaaten dürfen den in Absatz 5 genannten Zeitraum nicht verlängern; lediglich in den Fällen, in denen die Abschiebungsmaßnahme trotz ihrer angemessenen Bemühungen aufgrund der nachstehend genannten Faktoren wahrscheinlich länger dauern wird, dürfen sie diesen Zeitraum im Einklang mit dem einzelstaatlichen Recht um höchstens zwölf Monate verlängern: mangelnde Kooperationsbereitschaft [...] oder Verzögerungen bei der Übermittlung der erforderlichen Unterlagen durch Drittstaaten.

Auf Forderungen der Parlamentarier gehen die Verpflichtung zu regelmäßiger justizieller Überprüfung der Inhaftierung sowie eine Verbesserung der Stellung von besonders Schutzbedürftigen – insbesondere Kindern und Familien – zurück. So wird bei unbegleiteten Minderjährigen und Familien mit Minderjährigen die Haft „nur im äußersten Falle und für die kürzestmögliche angemessene Dauer eingesetzt“. Außerdem sind spezielle Haftbedingungen zu schaffen, die ausreichend Privatsphäre sowie Spiel-, Erholungs- und Bildungsmöglichkeiten bieten. Ursprünglich sollte aus Sicht der Abgeordneten bei Minderjährigen auf Zwangsmaßnahmen wie Inhaftierung gänzlich verzichtet werden. Mit der Entscheidung zur Rückführung geht immer auch ein Einreiseverbot für den betreffenden Staat einher, das individuell verhängt wird und in der Regel fünf Jahre nicht überschreiten darf.

Nicht durchsetzen konnten sich Parlament und Kommission mit ihrem Vorschlag, einheitliche Möglichkeiten der kostenlosen Rechtsberatung bzw. Prozesskostenhilfe zu schaffen; der Ministerrat befürchtete zu hohe finanzielle Belastungen. Die Kompromisslösung sieht nun zwar eine verbindliche Regelung vor, allerdings nur nach den jeweils bestehenden Regelungen zur Prozesskostenhilfe in den einzelnen Mitgliedstaaten. So wird in Deutschland Prozesskostenhilfe nur dann gewährt, wenn die zuständigen Stellen Aussicht auf Erfolg erkennen.

In einigen Staaten wird die Richtlinie Verbesserungen für betroffene Migranten mit sich bringen: In Dänemark, Estland, Finnland, Litauen, den Niederlanden, Großbritannien und Schweden ist die Abschiebehaft bislang unbegrenzt möglich und würde nun auf maximal 18 Monate begrenzt. Außerdem werden Länder wie Griechenland die Haftbedingungen in ihren Abschiebegefängnissen deutlich verbessern müssen. Vielfach sind jedoch auch die bestehenden Regelungen für die Betroffenen wesentlich günstiger als die Standards der Richtlinie. Kritiker befürchten daher, diese Staaten könnten ihre Rechtslage nach unten anpassen und Migranten ohne Papiere schlechter stellen. Symbolisch einigten sich Vertreter von Rat und Parlament auf eine Protokollnotiz, nach der die Richtlinie in den Einzelstaaten „nicht dazu herangezogen werden sollte, die Annahme ungünstigerer Bestimmungen [...] zu rechtfertigen.“ Im Gegensatz zu Italien, das angekündigt hat, seine ursprünglich liberaleren Regelungen an die Mindeststandards anzupassen (vgl. MuB5/08), werden sich in Deutschland keine grundlegenden Änderungen ergeben. Möglicherweise werden jedoch aufgrund der Voraussetzungen der Richtlinie Abschiebehäftlinge in Zukunft in gesonderten Einrichtungen mit höheren Standards untergebracht werden müssen. Derzeit sind sie vereinzelt auch in regulären Justizvollzugsanstalten eingesperrt.

Reaktionen: Der für die Verhandlung mit dem Ministerrat zuständige Berichterstatter des EP Manfred Weber (EVP/CSU) sagte, der gefundene Kompromiss wahre die Balance zwischen Abschiebung und humanitären Mindeststandards. Die EU-Staaten seien nun gehalten, die Betroffenen entweder zu legalisieren oder sie in ihr Heimatland zurückzuführen und könnten sie nicht mehr „stillschweigend“ tolerieren. „Das Leben in der Illegalität ist eine moderne Form der Sklaverei“, sagte Weber, „es ist vor allem im Interesse der Illegalen, aus der Illegalität herausgeführt zu werden.“

Insgesamt stimmten 369 Abgeordnete für das Gesetz, darunter die Fraktionen der Konservativen, der Liberalen sowie einige Sozialisten und Sozialdemokraten. Abgelehnt wurde der Kompromiss von 197 Abgeordneten. Angelika Beer (Grüne/EFA) bezeichnete die Abschieberegelungen als „Skandal“; das beschlossene fünfjährige Einreiseverbot sei „menschlich grausam“. Nach Ansicht der Linken verstoße die Richtlinie „gegen die Menschenrechte“ und sei ein „schändlicher Kompromiss“, so die Abgeordnete Sahra Wagenknecht. Der Migrationsexperte der deutschen Sozialdemokraten im EP, Wolfgang Kreissl-Dörfler (SPD/PSE) sagte hingegen, er stimme der Richtlinie zu, obwohl sie „sicher nicht das non plus ultra“ sei. Es grenze jedoch an ein Wunder, dass es im Rat überhaupt zu einer Einigung gekommen sei. Auch der FDP-Abgeordnete Alexander Alvaro erklärte, die Richtlinie bedeute im Vergleich zur aktuellen Situation eine Verbesserung.

Nichtstaatliche Organisationen kritisierten den Beschluss scharf. Ein Bündnis verschiedener Flüchtlingshilfe- und Menschenrechtsorganisationen sammelte über 42.000 Unterschriften gegen die Richtlinie. Es forderte die Parlamentarier auf, ihre historische Verantwortung wahrzunehmen und „Europa vor einem Rückfall in die dunklen Zeiten einer Trennung zwischen Einheimischen und Ungewollten“ zu bewahren, in denen die „systematische Nutzung von Lagern und erzwungenen Abschiebungen auf der Tagesordnung standen.“ Auch Kirchenvertreter hatten an das Parlament appelliert, die Regelungen stärker an den Bedürfnissen der Migranten auszurichten. Der europäische Zusammenschluss der nationalen katholischen Bischofskonferenzen (COMECE) drängte das EP im Vorfeld der Entscheidung dazu, „den Gebrauch des Mittels der Haft zu beschränken“.

Deutliche Kritik übten auch die Teilnehmerstaaten des südamerikanischen Wirtschaftsverbundes Mercosur. Im Rahmen eines Gipfeltreffens der Staatschefs Anfang Juli veröffentlichten sie eine Erklärung, in der sie die EU-Regeln zur Abschiebung geschlossen ablehnten. Mercosur wende sich gegen den Versuch, „Einwanderung zu kriminalisieren und gerade den Schwächsten restriktive Einwanderungsregeln aufzuerlegen“, heißt es in der Erklärung.

Die Richtlinie muss nun in ihrer geänderten Fassung nochmals von den Mitgliedstaaten im Rat gebilligt werden, was als Formsache gilt. Die Umsetzung in den Mitgliedstaaten ist dann binnen 24 Monaten Pflicht. js

Weitere Informationen:
www.prelex.europa.eu (Richtlinie COM(2005)0391: Gang der Gesetzgebung mit allen einschlägigen EU-Dokumenten)
www.outrageousdirective.org (Bündnis von Flüchtlingshilfe- und Menschenrechtsorganisationen)
www.comece.org (Kommission der Bischofskonferenzen der Europäischen Gemeinschaft)
www.mercosur.int (Mercosur – Gemeinsamer Markt Südamerikas; auf Spanisch)